La maldición
En diciembre del 2007 el reconocido Premio Nobel de Economía del 2001 especializado en el análisis de mercados con información asimétrica, Joseph Stiglitz, estuvo en el Perú para el XI Diálogo Democrático “Recursos naturales, desarrollo y democracia”. En dicha presentación Stiglitz explicó lo que se conoce como la “paradoja de la abundancia” o “la maldición de los recursos naturales”, es decir, el hecho de que en los países con muchos recursos naturales se tiene un desempeño económico peor que los países con menos recursos, mayores índices de pobreza y grandes desigualdades sociales. Hecho que contradice toda lógica.
La tesis que defiende el economista para sustentar este hecho está basada en las asimetrías en términos de capacidad de negociación y en materia de información entre el Estado y las grandes empresas extractoras de recursos naturales al momento de realizar contratos. Así, en primer lugar, el Premio Nobel llama la atención sobre la amplia experiencia que tienen estas empresas en materia de negociación, ya que estos se encuentran negociando todo el tiempo con muchos países, frente a la inexperiencia de los funcionarios negociadores del Estado quienes, en el mejor de los casos, están en dicho cargo los cinco años que dure el gobierno de turno. Este hecho toma relevancia si se considera que la lógica de las empresas es maximizar sus beneficios, por lo tanto, tienen mayores incentivos en sacar la mayor ventaja posible en sus negociaciones, por lo que incluso se podría incurrir en actos de soborno hacia los funcionarios estatales. De este modo, los contratos que resultan de estas negociaciones tendrán repercusiones que trascienden gobiernos, pues estás empresas se valdrán de los contratos de estabilidad con lo que será casi imposible cambiar las reglas de juego si alguien lo intenta por las vías democráticas. ¿Les va sonando familiar?
El otro argumento utilizado por Stiglitz se refiere a la forma en que se mide el éxito económico. El método típico para medirlo es el PBI, sin embargo, este no necesariamente muestra la situación real en la que se encuentra un país. Por ejemplo, con la explotación de una mina es un hecho que el PBI ascenderá, pero en términos prácticos el país podría estar sufriendo un deterioro. Esto porque no se toma en cuenta que a medida que los recursos de un país son explotados, el país se va empobreciendo pues estos recursos son extraídos. Un hecho completamente ilógico, ya que cualquier empresa siempre toma en cuenta la depreciación de sus recursos para así determinar de forma más certera la rentabilidad de sus inversiones. Es decir, muchas de las actividades extractivas estarían generando pérdidas si se toma en cuenta este aspecto, más aún si se contabilizan todas las externalidades negativas que estas generan en el largo plazo. Asimismo, no se cobran por recursos más importantes y escasos que son afectados en estas actividades como son el agua y el aire limpio. Tomar estos factores en cuenta en el marco contable, según Stiglitz, podría determinar si realmente una determinada actividad extractiva estaría generando una contribución neta o, en su defecto, una pérdida neta al país. Asimismo, cabe resaltar que el Premio Nobel no indica que estos recursos no sean explotados, si no que, en caso de tener cálculos de pérdida, se espere hasta cuando estos recursos puedan ser explotados con menores costos, es decir, cuando los recursos tecnológicos sean capaces de reducirlos y/o el precio de los metales sea suficiente como para cubrir las externalidades negativas, si se trata de una evaluación costo-beneficio, claro.
Evidentemente, la tesis de Joseph Stiglitz parece haberse confirmado una y otra vez a lo largo de la historia peruana. La famosa frase de “El Perú es un mendigo sentado en una banca de oro” se valida perfectamente, con la diferencia que ese banco de oro se lo han estado llevando por pedazos y al “Perú” le han salido escaras que han abierto brechas en todo su cuerpo por permanecer sentado tanto tiempo.
El perro del hortelano
No vayamos muy lejos y remontémonos al gobierno pasado, ya que resulta ser la experiencia más cercana que todos los peruanos tenemos. Alan García resume todo su “modelo de desarrollo exitoso” en sus artículos del perro del hortelano. Un modelo de desarrollo en el que los capitales de dimensiones colosales nos llevarían al éxito sacándonos del atraso en que vivimos. Un modelo de buenos y malos, donde los primeros buenamente otorgan una parte(cita) de sus colosales ganancias, una propina, una contribución voluntaria o, en su versión 2.0, un óbolo minero. Mientras que los malos son aquellos que se oponen a las grandes inversiones en nombre de “ideologías absurdas panteístas que creen que las paredes son dioses y el aire es dios”. Sí, esos malos que no comen ni dejan comer, esos malos a los que llamó “perros del hortelano” o, en la versión 2.0, “ciudadanos de segunda categoría”.
Para no profundizar en un tema tan tratado, si se podría resumir dichos artículos y el modelo de éxito de García en un párrafo este sería tener un modelo primario exportador impulsado por la inversión de poderosas transnacionales con la participación de un Estado que las promueva, para lo cual deben cobrarles bajos impuestos, regularlos ínfimamente y hacer uso del monopolio de la fuerza sacando del camino a todo el o lo que se interponga. En ese sentido, no es una sorpresa que el saldo más resaltante que ha dejado dicho modelo, más allá del crecimiento inflado, cifras de pobreza manipuladas y PBI en positivo (que como ya vimos no dice nada en concreto), sea 191 muertos por conflictos sociales y 214 conflictos sociales al final de su mandato y algunos faenones para amenizar el festín
Las propinas mineras
Un hecho que sorprendió (y asustó) a más de la mitad del país (a la mitad que existe) fue el triunfo del hoy Presidente Ollanta Humala. Sin embargo, si lo vemos en perspectiva, no debería de haber sorprendido, ya que el legado de García ofrecía una gran ventana de oportunidad para que las propuestas de Humala calen en la parte ignorada de la sociedad. Inclusión social y defensa de los intereses nacionales fueron las palabras mágicas. En esa misma línea el anunció del premier Salomón Lerner acerca de la aplicación de un gravamen a las ganancias extraordinarias tras una, para muchos, exitosa negociación con los empresarios mineros había rendido sus frutos, 3000 millones de soles más anuales a las arcas del Estado. Nada más y nada menos que 6.5 veces más que el óbolo que negoció Alan en su gobierno, cifra obtenida con unos sencillísimos cálculos. Frente a todo esto ¿Estamos ante el inicio del rompimiento de la maldición de los recursos naturales? Lamentablemente creo que no. Es necesario ponerle paños fríos al asunto y evitar pecar de optimistas para poder analizar las cosas con cabeza fría, ser críticos y así contribuir que verdaderamente se de la ruptura de esta maldición. Siguiendo a Bukowski, es un pesimismo optimista.
Como vimos anteriormente, uno de los principales puntos de Stiglitz en su análisis se refiere a la negociación de las grandes empresas extractoras de recursos naturales con los funcionarios de turno. Así, antes de iniciarse las negociaciones, la Sociedad Nacional de Minería Petróleo y Energía (SNMPE) perfilaba su postura en medio de un spot televisivo durante el partido de semifinales de la Copa América que disputábamos con Uruguay. Causó gran sorpresa la aparición de Oblitas argumentando que no se debían aplicar el impuesto a las sobre ganancias, pues si no estaríamos dejando que Chile nos siga ganando. Hasta este punto el spot no pasaba del mal gusto, pues la SNMPE estaba haciendo uso de su derecho de libertad de expresión (o de presión) defendiendo sus intereses como siempre lo han hecho. No obstante, lo que evidenció su desesperación por negarse a realizar estas contribuciones extras fue que en dicho spot se utilizaron datos y cifras falsas como el decir que nos encontramos en el puesto 48 en el ranking de países más atractivos para la minería, mientras que el vecino país estaba en el puesto 4. No obstante, como indica el experto en minería José de Echave, de Cooperacción. “En ese ranking que es el verdadero, el Perú no está 40, está 5to. Es Canadá, Australia, México, Brasil y Perú, empatado con Chile”. Semanas más tarde se iniciarían las negociaciones respectivas y, al parecer, si bien la SNMPE no se salió con las suyas al evadir el nuevo aporte a las arcas del Estado, negoció hábilmente para conseguir pagar mucho menos que lo anunciado el gobierno y celebrado por toda la opinión pública. Son tres los proyectos de Ley que fueron aprobados por las Comisiones de Energía y Minas y de Economía del Parlamento el lunes 19, las cuales serán debatidas este jueves 23.
El primero crea el impuesto especial a la minería y es aplicable a las empresas que no cuentan con contratos de estabilidad jurídica. Impuesto aplicado sobre la utilidad operativa con tasas marginales que van de 2{82a5fdf97087ea38bf007975acd4e3b75849bed844b429893e97f51aee4a32bb} al 8.4{82a5fdf97087ea38bf007975acd4e3b75849bed844b429893e97f51aee4a32bb} en función a la rentabilidad de las empresas.
El segundo proyecto de Ley establece el marco legal del Gravamen Especial a la Minería, aplicable a las empresas con contratos de estabilidad jurídica, aplicable sobre la utilidad operativa con tasas marginales que van de 4{82a5fdf97087ea38bf007975acd4e3b75849bed844b429893e97f51aee4a32bb} a 13.12{82a5fdf97087ea38bf007975acd4e3b75849bed844b429893e97f51aee4a32bb} en función de la rentabilidad de las empresas.
Y un tercer proyecto de Ley que modifica la Ley de regalía minera y tiene por finalidad cambiar la base de cálculo de la regalía, la cual ahora se aplicaría sobre la utilidad operativa (en lugar de hacerlo sobre las ventas), con tasas marginales en función a la rentabilidad de las empresas. Aplicable a empresas sin contratos de estabilidad jurídica.
En primer lugar, es preciso entender que los 3000 millones de soles anuales anunciados corresponden a una proyección esperada, por lo que no necesariamente tiene que ser así, ya que dependerá de cómo varíen el precio de los metales, puede ser más o puede ser menos. Asimismo, como se puede notar en este análisis elaborado por el Programa de Vigilancia del Grupo Propuesta Ciudadana, si se hacen las sumas y las restas respectivas, el monto recaudado no asciende a 3000 millones de soles anuales como se había anunciado, sino la cifra llega solamente a 1538 millones como se indica en el siguiente cuadro:
El hecho de que la cifra sea mucho menor a la anunciada parte básicamente de una idea central: El nuevo esquema planteado cambia la base de cálculo de la regalía, es decir, ahora este se realizará sobre la utilidad operativa, el cual reduciría el monto recaudado por el 30{82a5fdf97087ea38bf007975acd4e3b75849bed844b429893e97f51aee4a32bb} del Impuesto a la Renta, ya que el nuevo gravamen que pagarían las mineras sería descontado como gasto al momento de efectuar el cálculo del Impuesto a la Renta. En ese sentido, por un lado se estaría inyectando 2700 millones con el esquema nuevo y 278 por el Impuesto Especial a la minería y, por el otro, se perdería 1400 por la caída del Impuesto a la Renta recaudado y 40 millones por la introducción de la Regalía Minera, es decir, un total de 1440 millones menos. En conclusión, según este análisis, el monto recaudado sería de 1538 millones anuales. ¿Ahora si resulta familiar la tesis de Stiglitz, verdad?
El aspecto positivo del nuevo esquema es que permite que las mineras más rentables paguen mucho más, lo contrario a lo que pasa con la Ley de regalía vigente, aplicada a las ventas, el cual hace que las empresas más rentables paguen mucho menos en términos proporcionales que las empresas con menor rentabilidad, es decir, el actual sistema es regresivo, un hecho que sin duda tiene que cambiar. No obstante, debido a que el nuevo esquema de regalía se aplica sobre la utilidad operativa, podría crear incentivos para manipular los estados financieros de las mineras aumentando deliberadamente las cifras de los costos y así aparentar una menor utilidad operativa con el fin de reducir sus aportes al Estado. De este modo, el nuevo esquema de regalías apela a la buena fe de los empresarios mineros, ya que maquillar sus estados financieros sin que sean detectados no es cosa del otro mundo.
Otro punto importante a destacar, y que no fue tomado en cuenta por el análisis en cuestión, es que al parecer la cifra de 3000 millones anunciadas por el gobierno estaría incluyendo los 500 millones del óbolo minero del gobierno de García, es decir, serían 500 millones menos a los 1530 calculados anteriormente, por lo que el Estado peruano solo podría recaudar 1038 millones adicionales a los que se venían dando con el sistema actual.
Por otro lado, debido a que el Canon minero está conformado por el 50{82a5fdf97087ea38bf007975acd4e3b75849bed844b429893e97f51aee4a32bb} del Impuesto a la Renta pagado por las empresas mineras este se reduce. Al respecto, existiría una fuga de ingresos de las Regiones y Gobiernos Locales que gozan de este beneficio hacia el Gobierno Central. Sobre este punto, particularmente creo que este hecho podría ser aprovechado para centralizar los montos recaudados y volverse a descentralizar dirigiéndolo a las zonas con mayores índices de pobreza con el fin de reducir las desigualdades. Solo de este modo este hecho no perjudicaría la descentralización del gasto público, ya que sería un retroceso que este se centralice.
Otro punto que debe tenerse en cuenta es que los nuevos montos recaudados deben ser destinados exclusivamente a gastos de inversión como obliga la Ley del Canon minero (obras de infraestructura, básicamente). Este hecho resulta muy importante, ya que estos ingresos no son permanentes pues dependen de los commodities en el precio de los metales, el cash cost, la cantidad de proyectos existentes, etc., es decir, no suponen ser ingresos estables y, mucho menos, que perduren en el tiempo. Financiar con estos ingresos programas sociales como Pensión 65, Cuna más u otros proyectos de ese tipo sería un error, pues esto programas se caracterizan por perdurar en el tiempo y necesitan ingresos constantes. Además, por más ineficientes que puedan llegar a ser, resulta casi imposible suspenderlos (el Programa Vaso de Leche es un gran ejemplo).
Como vemos la tesis de Stiglitz referente al tema de las negociaciones sigue siendo acertada en este nuevo gobierno. Si bien la cifra es mayor a la recaudada con García, las negociaciones no fueron tan exitosas como se pretendieron hacer ver, ya que como van las cosas el monto recaudado es mucho menor al anunciado, por lo que deja demasiado que desear en cuanto a la trasparencia de estos acuerdos ¿Se trata de la inexperiencia en negociación por parte del gobierno de turno? O aún peor, ¿existen arreglos bajo la mesa y estamos ante el primer faenón de este gobierno? Quién sabe. Asimismo, llama bastante la atención el hecho de que periodistas y “especialistas” tan minuciosos de los medios tradicionales, quienes en campaña electoral hasta analistas de rostros se volvieron, no se hayan percatado de estos preocupantes aspectos ¿Se habrán alineado al nuevo régimen? ¿O denunciar este hecho afectaría los intereses de sus amigos de la SNMPE? Eso lo dejo a criterio de cada lector.
Ahora todo está en manos del Congreso, quién deberá tomar las consideraciones más adecuadas para que se llegue al monto ofrecido y la población finalmente no sea engañada. Lamentablemente, una aspiración difícil de cumplir considerando la existencia de congresistas como el come-oro y otros tantos que recibieron financiamiento de mineras en sus campañas electorales para que defiendan sus intereses en detrimento de las demandas de la ciudadanía. Del Congreso depende en estos momentos que la “maldición de los recursos naturales” se empiece a romper, al menos ya se dio un primer paso con la aprobación y promulgación de Ley de Consulta Previa, aunque su normalización e implementación suponga un mayor reto. Bueno, al parecer el cierre merece utilizar una frase cliché de Vallejo: “Hay, hermanos, muchísimo que hacer”.
Excelente artículo.Felicitaciones. Al parecer la derecha sigue gobernando de incógnita.